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The Parameters of a Financial Transaction Tax and the OECD Global Public Good Resource Gap, 2010 – 2020 (en, fr & es)
Les paramètres d’une taxe sur les transactions financières et le déficit de financement des biens publics mondiaux par les pays de l’OCDE (2010 - 2020) / Los parámetros de un impuesto sobre las transacciones financieras y la escasez de recursos en la OCDE para los bienes públicos mundiales en el período 2010 – 2020

15/02/2010

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Summary

This paper examines the value and parameters of a Financial Transaction Tax (FTT) in the context of enormous OECD country public resource gaps created by the financial crisis, on the one hand, and significant government commitments for financing development and climate change mitigation and adaptation measures on the other.
As a result of the global crisis, including the bailing out of the banking sector, OECD government deficits have reached unprecedented levels.

For the OECD, the size of fiscal consolidation projected at $300-370bn per year over the coming years will place severe budget constraints on governments. Working families risk paying twice for the crisis: first through rising unemployment and falling incomes and then, as a result of cuts in public expenditure, through reduced access to social services and the corresponding rise in inequality. The OECD fiscal consolidation programme would put post-war welfare systems and social cohesion at risk. And yet these same governments have still to deliver on their commitments to finance global public goods, including raising Official Development Assistance to 0.7% of Gross National Income and climate change adaptation and mitigation measures for developing countries. The global public good resource gap that would emerge would be in the range of $324-336bn per year between 2012 and 2017 ($156bn for climate change, $168-180bn for ODA). These figures could change should the global economy move to self-sustaining recovery and growth rates and hence tax receipts rise. Nonetheless, at least part of the new public policy coming out of the crisis should be grounded on a revision of tax policy. The criteria for tax policy must be social justice, economic value and political acceptability. On all these grounds an FTT would make sense.

The economic justification for an FTT starts with the acknowledgement of the harmful effects of short-term speculation producing strong and persistent deviations of asset prices from their theoretical equilibrium levels. Such “overshooting” in prices lead to speculative bubbles over the long run. A measured and controlled increase in transaction costs implied by an FTT would slow down trading activities so as to align capital flows with economic fundamentals and the real economy , while freeing up new sources of financing for global public goods. Since the original proposal by James Tobin, the idea of an FTT has been developed in many different ways both by economists and civil society groups, which have a strong focus on financing for development. Today, the issue is back on the agenda with the current global crisis and the G20 process in particular. Unlike in the pre-crisis literature, it has now gained considerable traction, both as a financial stability instrument and as a solution for financing for development.

This paper analyses three major contributions to the introduction of a financial stability-oriented FTT, which were published in 2009 in Austria, France and the US. The analysis shows that an FTT could be designed with different rates for each “counterparty” (regulated banks, other financial institutions & private capital, and non-financial corporations and public institutions) and for different transactions (‘traditional’ foreign exchange markets, exchange-traded derivatives, over-the-counter (OTC) derivatives), assuming that some categories of counterparty (e.g. hedge funds) or transaction (e.g. certain derivative products) are more prone to speculative trading than others. Such a multi-tiered tax regime would help to identify the desirable level of reduction in trading activities, which should be large enough to wipe out short-term speculative trading, but not so large as to hamper normal functioning of markets. Given the change in scale in financing global public goods resulting from the OECD countries’ resource gap, and new financial stability concerns associated with the shadow financial industry, it is important for an FTT to cover exchange traded and over-the-counter (OTC) derivatives, where the overwhelming majority of trading is taking place. Hence, the standardisation and overall regulation of OTC derivatives – which is on the agenda of the G20 – should become a high priority in order to avoid any feasibility problems with regard to the application of an FTT to OTC transactions.

The IMF has argued for the creation of a “global banking insurance scheme” as an alternative to an FTT, to which the Fund has been opposed. The two instruments differ in terms of both revenues (which would not be available for public goods under an insurance scheme) and the handling of risk (institution-based under insurance, transaction-based under an FTT). Two and a half years into the crisis, serious flaws remain in the national and international financial supervisory framework. An FTT, unlike the insurance proposal, would provide governments with a powerful regulatory tool which would not depend on the ability of the supervisory authorities to price or assess risk. An FTT is thus the most appropriate ‘low-cost’ instrument for tackling volatility in asset prices and for downsizing the global banking industry, particularly at a time when the international financial supervisory framework is in tatters and will take a decade to reform. It would also free up new sources of financing for global public goods, including climate change and development, at a time when public services and welfare across could be at threat if OECD fiscal consolidation is acted upon.

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Les paramètres d’une taxe sur les transactions financières et le déficit de financement des biens publics mondiaux par les pays de l’OCDE, 2010 - 2020

Résumé

Ce document examine les enjeux et les paramètres d’une taxe sur les transactions financières (TTF) dans un contexte de déficits publics hors normes des pays de l’OCDE créés par la crise financière d’une part, et par les engagements significatifs de ces mêmes pays en faveur du financement du développement et des politiques liées au changement climatique d’autre part.

Conséquence de la crise mondiale, et du sauvetage des banques, les déficits publics des pays de l’OCDE ont atteint des niveaux sans précédent. Pour le secrétariat de l’OCDE l’ampleur de l’austérité budgétaire – qui devrait s’élever à $300-370Mds par an au cours des années à venir – posera des contraintes budgétaires sévères sur les gouvernements. Les ménages salariés paieraient ainsi deux fois pour la crise : d’abord par la hausse du chômage et la baisse des revenus, puis par la suite en supportant des coupes dans les dépenses publiques, des services sociaux dégradés et une augmentation correspondante des inégalités. L’assainissement des finances publiques voulu par l’OCDE mettrait en péril les modèles sociaux construits depuis l’après-guerre. Et pourtant ces mêmes gouvernements seront tenus par leurs engagements de financement de biens publics mondiaux, notamment en augmentant l’aide publique au développement (Apd) à hauteur de 0,7% du revenu national brut et la mise en œuvre de mesures d’adaptation aux changements climatiques et d’atténuation de ses effets pour les pays en développement. Le déficit en financement qui en résulterait serait de l’ordre de $324-336Mds par an entre 2012 et 2017 ($156Mds pour le changement climatique, $168-180Mds pour l’Apd). Ces chiffres pourraient être revus à la baisse si l’économie mondiale devait retrouver le chemin d’une croissance soutenable et les recettes fiscales augmenter en conséquence. Il n’en demeure pas moins que le débat politique d’après-crise devra s’attarder sur une refonte de la fiscalité, si cette dernière doit effectivement être fondée sur des critères de justice sociale, de valorisation de l’outil économique et d’acceptabilité politique. Pour toutes ces raisons, l’introduction d’une TTF aurait du sens.

La justification économique d’une TTF commence par la reconnaissance des effets néfastes de la spéculation à court terme qui produit des déviations fortes et persistantes des prix des actifs de leur niveau d’équilibre théorique. Ces écarts de prix produisent des bulles spéculatives sur le long terme. Une augmentation mesurée et contrôlée des coûts de transaction générée par une TTF ralentirait les volumes de transactions de façon à aligner les flux de capitaux avec les fondamentaux économiques et l’économie réelle, tout en libérant de nouvelles sources de financement des biens publics mondiaux. Depuis la proposition initiale de James Tobin, l’idée d’une TTF a été développée de multiples façons à la fois par les économistes et les organisations de la société civile avec le plus souvent une priorité donnée à l’objectif de financement du développement. La TTF est de retour à l’ordre du jour avec la crise mondiale actuelle et le processus du G20 en particulier. Contrairement à la littérature précédant la crise, elle a aujourd’hui acquis un attrait considérable, à la fois comme instrument de stabilité financière et comme solution pour le financement du développement.

Cet article analyse trois contributions majeures à l’introduction d’une TTF axée sur la stabilité financière publiées en 2009 en Autriche, en France et aux États-Unis. L’analyse montre qu’une TTF pourrait être conçue avec des taux différents selon la nature de la contrepartie (groupes bancaires, autres établissements financiers, sociétés non financières) et selon le type de transactions (transactions au comptant sur devises, produits dérivés négociés sur marché organisé, produits dérivés négociés de gré à gré), en supposant que certaines catégories de contrepartie (par exemple les hedge funds) ou de transaction (par exemple certains produits dérivés) sont plus enclines à la spéculation que d’autres. Un tel régime d’imposition à plusieurs étages faciliterait la fixation du niveau souhaitable de réduction des volumes de transactions qui serait suffisant à l’élimination de la spéculation à court terme sans toutefois entraver le bon fonctionnement des marchés. Compte tenu du changement d’échelle dans le financement des biens publics mondiaux résultant des déficits budgétaires des pays de l’OCDE, et des menaces à la stabilité financière que porte la finance de l’ombre, toute TTF devrait pouvoir couvrir les marchés dérivés organisés et ceux de gré à gré où se concentre l’essentiel des transactions. Par conséquent, la normalisation et la réglementation globale des produits dérivés de gré à gré – à l’ordre du jour du G20 - devraient devenir une priorité ce afin d’éviter tout problème de faisabilité concernant l’application d’une TTF à ces transactions.

Le FMI a plaidé pour la création d’un système mondial d’assurance pour les banques comme une alternative à la TTF, à laquelle le Fonds a été opposé. Pourtant les deux instruments diffèrent tant en termes de revenus (qui en ce qui concerne l’option de l’assurance ne serait pas mobilisable pour le financement des biens publics) et la gestion des risques (gestion par institution pour l’assurance, par transaction pour la TTF). Deux ans et demi après le début de la crise, de graves lacunes persistent dans le système de surveillance financière international. Contrairement à l’option de l’assurance, la TTF a le grand mérite d’offrir aux gouvernements un outil réglementaire efficace dont l’utilisation ne dépendrait pas de la capacité des autorités financières à mesurer ou à évaluer les risques. La TTF représente ainsi une solution abordable pour lutter contre la volatilité des prix des actifs et pour réduire la taille de la finance mondiale à l’heure où la gouvernance financière internationale est en ruines et prendra une décennie à se reconstruire. Elle permettrait également de libérer de nouvelles sources de financement des biens publics mondiaux, dont le changement climatique et le développement, alors que les services publics et les modèles sociaux sont sous la menace de l’austérité budgétaire voulue par l’OCDE.

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Los parámetros de un impuesto sobre las transacciones financieras y la escasez de recursos en la OCDE para los bienes públicos mundiales en el período 2010 – 2020

Resumen

En el presente documento se examinan el valor y los parámetros de un impuesto sobre las transacciones financieras (ITF) en un contexto en que se registran, por una parte, enormes carencias de recursos públicos en los países de la OCDE como consecuencia de la crisis financiera y, por otra parte, se plantea la necesidad de que se cumplan los importantes compromisos gubernamentales contraídos respecto de la financiación del desarrollo y de las medidas de adaptación y de atenuación de los efectos del cambio climático.

Como resultado de la crisis mundial y de las medidas adoptadas para rescatar al sector bancario, los déficits de los gobiernos de la OCDE han alcanzado niveles sin precedentes. En los países de la OCDE, el costo de la consolidación fiscal, cuyo importe estimado se situará entre 300-370.000 millones de dólares EE.UU. por año en los años venideros, supondrá una carga que obligará a los gobiernos a limitar seriamente los gastos presupuestarios. Las familias trabajadoras podrían acabar pagando dos veces por la crisis: primero, en razón del aumento del desempleo y la caída de los ingresos y, también, como consecuencia de los recortes del gasto público, mediante un acceso reducido a los servicios sociales y el correspondiente aumento de la desigualdad. El programa de consolidación fiscal de la OCDE pondría en peligro los sistemas de protección y cohesión social creados en el período de posguerra. Ahora bien, esos mismos gobiernos tienen aún que cumplir sus compromisos en materia de financiación de bienes públicos globales, en especial, el incremento de la Asistencia Oficial al Desarrollo al 0,7 por ciento del Producto Nacional Bruto y las medidas de adaptación y mitigación del cambio climático para los países en desarrollo. La escasez de recursos para los bienes públicos mundiales que se registraría sería del orden de 324-336.000 millones de dólares por año entre 2012 y 2017 (156.000 millones para el cambio climático, 168-180.000 millones para la AOD). Estas cifras podrían cambiar si la economía mundial evolucionara hacia una recuperación autosustentable y si aumentara la tasa de crecimiento y por ende, la recaudación fiscal. Sin embargo, al menos una parte de las nuevas políticas públicas que surjan de la crisis debe fundamentarse en una revisión de la política fiscal. Los criterios de toda política fiscal deben ser la justicia social, el valor económico y la aceptabilidad política. Por todos esos criterios se justificaría la creación de un impuesto sobre las transacciones financieras.

Para ofrecer una justificación económica de un ITF es preciso, en primer lugar, reconocer los efectos perjudiciales de la especulación a corto plazo, que produce desviaciones fuertes y duraderas en los precios de los activos respecto de sus niveles de equilibrio teóricos. Tales “desviaciones” de los precios dan lugar a burbujas especulativas a largo plazo. El aumento mensurado y controlado de los costos de las transacciones que conlleva un ITF desaceleraría el ritmo de las transacciones de tal forma que los flujos de capital se alinearían con los parámetros económicos y la economía real, liberando, al mismo tiempo, nuevos recursos para la financiación de los bienes públicos mundiales. Desde que James Tobin formulara su propuesta original, la idea de un impuesto sobre las transacciones financieras ha sido desarrollada de diferentes maneras por diferentes economistas y grupos de la sociedad civil, con un interés específico en la financiación para el desarrollo. Hoy en día, esta cuestión ha vuelto a adquirir vigencia con la crisis mundial actual y, en particular, en el marco del proceso del G20. Contrariamente a lo que se escribía sobre el tema antes de la crisis, la propuesta ha logrado ahora una gran aceptación como instrumento de estabilidad financiera y como solución para financiar el desarrollo.

El presente informe analiza tres importantes contribuciones relativas a la introducción de un ITF orientado hacia la estabilidad financiera, que fueron publicadas en 2009 en Austria, Francia y Estados Unidos. Este análisis demuestra que se podría crear un impuesto sobre las transacciones financieras con diferentes tipos para cada “contraparte” (bancos regulados, otras entidades financieras y de capital privado, entidades no financieras e instituciones públicas) y para diferentes transacciones (mercados cambiarios ‘tradicionales’, productos derivados bursátiles, productos derivados extrabursátiles (OTC)), asumiendo que algunas categorías de contrapartes (por ejemplo, los fondos de inversión de alto riesgo o “hedge funds”) o de transacciones (por ejemplo, algunos productos derivados) son más propensos a la especulación que otros. Este régimen fiscal de varios niveles contribuiría a identificar el nivel idóneo de reducción de las transacciones, que debería ser suficientemente amplio para eliminar las operaciones especulativas a corto plazo, pero no tan amplio que impida el funcionamiento normal de los mercados. Dado que han cambiado las posibilidades de financiación de los bienes públicos mundiales como consecuencia de la escasez de recursos de los países de la OCDE y habida cuenta de las nuevas preocupaciones relativas a la estabilidad financiera asociadas con la industria financiera sumergida, es importante que un ITF abarque los productos derivados bursátiles y extrabursátiles, que constituyen, con creces, el grueso de las transacciones realizadas. Por consiguiente, se debe otorgar una alta prioridad a la normalización y reglamentación general de los derivados OTC – cuestión que figura en el orden del día de la reunión del G20 – para evitar problemas de viabilidad respecto de la aplicación de un ITF a las transacciones OTC.

El FMI ha abogado a favor de la creación de un “sistema mundial de seguros bancarios” como alternativa a un ITF, al que se opone el Fondo. Los dos instrumentos difieren en lo tocante a los ingresos (que en el régimen de seguros no estarían disponibles para bienes públicos) y a la gestión de los riesgos (que en el caso del sistema de seguros se basaría en la institución, mientras que en el ITF se basa en la transacción). Han transcurrido dos años y medio desde el comienzo de la crisis y aún subsisten graves fallos en el marco de supervisión financiera nacional e internacional. Un ITF, al contrario de la propuesta del sistema de seguros, ofrecería a los gobiernos una poderosa herramienta de reglamentación que no dependería de la capacidad de las autoridades de supervisión de medir o evaluar el riesgo. Un impuesto sobre las transacciones financieras es por lo tanto el instrumento de “bajo costo” más apropiado para hacer frente a la volatilidad de los precios de los activos y reducir el tamaño de la industria bancaria internacional, especialmente en un momento en que el marco de supervisión de las finanzas internacionales está tan maltrecho que su reforma tomará décadas. También permitiría liberar nuevos recursos para financiar bienes públicos mundiales, como el cambio climático y el desarrollo, habida cuenta de que los servicios públicos y los sistemas de protección social podrían estar en peligro si se pone en marcha la consolidación fiscal en el marco de la OCDE.