TUAC - TRADE UNION ADVISORY COMMITTEE TO THE OECD

06/10/2015

On 5 October, the OECD delivered a final set of measures and recommendations on corporate aggressive tax planning, thereby completing the first phase of the 15-point Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) adopted by the G20 in 2013 (http://www.oecd.org/ctp/beps.htm). The two-year negotiations process represents to most far reaching attempt in modern history to reform the global tax system.

The outcome, however, comes with a risk of increased complexity of tax rules, notably in the area of transfer pricing, and of overly strict business confidentiality rules over global corporate tax affairs. Implementing the BEPS measures and the monitoring thereof will be crucial. To do so, OECD governments need to match their BEPS commitments with appropriately staffed tax administrations. Going forward, it will also be important to ensure a truly inclusive process for civil society and for developing countries.

Unlike tax evasion, which is illegal, aggressive tax planning lies in the grey area of compliance. Multinational enterprises (MNEs), as well as wealthy individuals, can exploit mismatches between domestic tax systems and treaties to artificially reduce their tax bill. Revenue losses from MNE tax avoidance practices amount to USD100-240bn annually according to conservative OECD estimates.

The Final Package

The original G20 mandate for the BEPS Action Plan was to reform existing rules and devise new ones to ensure that MNEs were to be taxed “where economic activities take place and value is created”. The final package offers ‘minimum standards’ that governments will have to observe to prevent “harmful tax practices” by governments to attract foreign investors such as patent boxes (BEPS action point n°5), “treaty shopping” (n°6) and the manipulation of MNEs’ transfer pricing of intra-group transactions (n°8-10). Minimum standards have also been agreed within a new country-by-country tax reporting framework for MNEs with over USD750bn turnover (n°13) and on dispute resolution between tax authorities (n°14). The ‘Permanent establishment regime’ (n°7) as defined in the OECD Model Convention has been tightened in order to neutralise techniques by MNEs to escape taxable presence in host countries.

The Final package includes recommendations and ‘best practices’ on other key sources of aggressive tax planning: the taxation of “controlled foreign companies”, the absence of which results in tax incentives to attract foreign investors (n°3), of “hybrid mismatches” between jurisdictions regarding the tax treatment of debt and equity (n°2), and the tax treatment of debt interest deductibility within MNE groups (n°4). The final report on the digital economy (n°1) falls short in terms of specific recommendations but gives options for governments to take voluntary tax measures that are specifically tailored to digitalised businesses. Some of the BEPS deliverables are to be implemented by a new “multilateral instrument” (n°15) to be agreed upon in the course of 2016.

Risks and Shortcomings

The BEPS Action Plan represents the most far reaching attempt at multilateral level to reform and align global tax rules and governance with increasingly globalised markets, trade and investment regimes. By that standard, the final package delivered today will mark a historical step within the post-crisis G20 policy process since 2008. Nevertheless, the BEPS agreements were reached on the back of increased complexity and confidentiality rules, which are not playing in favour of non-business stakeholders: 

• Increased complexity of transfer pricing rules: the review of the transfer pricing guidelines was central to a successful outcome of the BEPS action plan. Throughout the process, OECD governments and business groups stood firm in defending the OECD preferred “arm’s length” principle, which is based on the assumption that subsidiaries of a MNE group can be treated “independently” from one another. The alternative proposal was to treat MNEs for what they are - unitary entities that should be subject to unitary taxation at global level (eg. formulary apportionment). This proposal was never part of the discussions. The end-result is a monumental review of the OECD Guidelines on Transfer Pricing, whose guidance document (already in the range of 350 pages) could end up doubling in size. There is hence a serious risk of adding another layer of complexity to an already highly complex rule-system.
• Strict business confidentiality rules: the entire BEPS process and outcomes have been based on strict confidentiality between tax collectors on one side, and corporate executives (and their tax advisors) on the other. The new country-by-country reporting framework leaves no option for public disclosure and the OECD made clear that it will never be up for discussion in the upcoming implementation phase. Yet, transparency over corporate tax planning schemes matters to all stakeholders and civil society, not just tax collectors. Business confidentiality should be respected but it should not become a tool to circumvent corporate accountability to other stakeholders, including workers and long term investors, and the public at large.

The Implementation Phase

The release of the BEPS final package does not mark the end of the process. Some of deliverables will require further work and negotiations, notably regarding transfer pricing and rules on the attribution of profits (between local subsidiaries and parent companies). Swift and inclusive implementation of the BEPS package is crucial. Meanwhile, upcoming negotiations over the new multilateral instrument should be transparent. In this respect, maintaining political momentum within national parliaments is equally important.

The implementation phase should also take on board the perspective and inputs of developing countries in a serious and institutionalized manner. Their weak representation in the first phase of the BEPS action plan was raised as a concern by civil society organisations and trade unions. The discussions on the creation of a new “International Tax Organisation” at the Financing For Development Summit in Addis Ababa have exposed the risk of growing divergence between OECD countries and developing countries regarding the shape of the international tax governance system. Therefore, it will be critical to ensure decisively greater inclusion of developing countries in the implementation phase.

Finally, OECD governments should match their commitments to curb aggressive tax planning with increased resources for their tax administrations. The new requirements under the BEPS Action Plan and the separate agreement on automatic exchange of information will put tax administrations under pressure. OECD countries need to commit more financial and human resources to tax administrations. We are not there yet. Total employment in OECD tax administrations has remained stable between 2011 and 2013 with important diverging trends between member states. Within tax administrations, human resources allocated to the tax audit and inspection function have grown in some countries, but remained predominantly inadequate in others.

 

Links:

• 24/09/2015| TUAC List of tax jurisdictions at-risk
• 13/05/2015| TUAC meeting on Corporate Tax Planning, 20 March 2015
  

 

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L’OCDE a rendu public le 5 octobre la version finale d’un ensemble de mesures et de recommandations sur l’optimisation fiscale agressive des entreprises, complétant ainsi la première phase du Plan d’action en 15 points sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert des bénéfices – connu sous son acronyme anglais ‘BEPS’ – adopté par le G20 en 2013 (http://www.oecd.org/ctp/beps.htm. Le processus de négociation lors de ces deux dernières années représente incontestablement la plus ambitieuse tentative dans l’histoire récente pour réformer le système fiscal international. Cependant, l’accord risque fort d’accroître la complexité des règles fiscales, notamment dans le domaine des prix de transfert, tout en maintenant des règles de confidentialité excessivement strictes concernant la fiscalité des multinationales. La mise en œuvre du plan d’action et son suivi seront essentiels. Pour ce faire, les engagements que les gouvernements de l’OCDE ont pris dans le cadre du plan d’action doivent être cohérents avec les moyens qu’ils mettent à disposition des administrations fiscales. Il sera également important de veiller à un processus qui soit véritablement inclusif, tant pour la société civile que pour les pays en développement.

Contrairement à l’évasion fiscale, qui est illégal, l’optimisation fiscale agressive se situe dans la « zone grise » du respect des règles et de la loi. Les multinationales, ainsi que les grandes fortunes, peuvent tirer profit des incohérences entre juridictions et conventions fiscales afin de réduire artificiellement leur assiette d’imposition. Les pertes de recettes publiques liées l’optimisation fiscale agressive sont de l’ordre de 100 à 240 Mds de dollars par an, selon les estimations (très prudentes) de l’OCDE.

 

L’accord final

Le mandat original du G20 pour le Plan d’action BEPS était de réformer les règles existantes et d’en développer de nouvelles pour s’assurer que les entreprises multinationales étaient imposées « là où lien leurs activités économiques et la création de valeur ». L’accord final porte sur un certain nombre de normes minimales relatives aux « pratiques fiscales dommageables » par les gouvernements pour attirer les investisseurs étrangers tels que les «patent box» (BEPS point d’action n°5), le shopping fiscal (n°6) et la manipulation des prix de transfert des transactions intra-groupe (n°8-10) de multinationales. Des normes minimales ont également été convenues pour un reporting pays-par-pays pour les multinationales dont le chiffre d’affaires est égal ou supérieur à 750 Mds de dollars (n°13) et le règlement des différends entre autorités fiscales (n°14). Le régime d’établissement « stable » (n°7) tel que défini dans le Modèle de convention de l’OCDE a été renforcé afin de neutraliser les pratiques des multinationales pour échapper à une présence imposable dans les pays où elles opèrent.

L’accord final comprend par ailleurs des recommandations et des « bonnes pratiques » pour contrer d’autres sources d’optimisation fiscale agressive: l’imposition de « sociétés étrangères contrôlées » dont l’absence peut être considérée comme une incitation fiscale pour attirer les investisseurs étrangers (n°3), des montages « hybrides » qui permet d’exploiter les incohérences entre juridictions nationales concernant le traitement fiscal de la dette et du capital (n°2), et le traitement fiscal de la déductibilité des intérêts de la dette au sein des multinationales (n°4). Le rapport final sur l’économie numérique (n°1) ne propose pas de recommandations spécifiques ; il offre néanmoins des options législatives pour les gouvernements qui le souhaitent. Certaines mesures du plan d’action nécessiteront un accord sur un nouvel « instrument multilatéral » (n°15) dont les négociations devraient aboutir d’ici fin 2016.

 

Les lacunes

Le plan d’action BEPS est sans conteste la tentative la plus ambitieuse à ce jour au niveau multilatéral pour réformer et harmoniser les règles et la gouvernance fiscales internationales avec la mondialisation des marchés, du commerce et des investissements. De ce point de vue, l’accord final du 5 octobre marquera une étape historique dans le processus du G20 lancé suite à la crise de 2008. Néanmoins, cet accord a été obtenu au prix d’une complexité accrue et de règles strictes de confidentialité qui ne jouent pas en faveur des parties prenantes autres que les dirigeants d’entreprise:

• Une plus grande complexité des règles de prix de transfert: la révision des Lignes directives de l’OCDE sur les prix de transfert a été centrale au succès du plan d’action. Tout au long du processus, les gouvernements de l’OCDE et les représentants des multinationales se sont arcboutés sur le principe OCDE de « pleine concurrence » qui part de l’hypothèse que les filiales d’une multinationale peuvent être traitées indépendamment les unes des autres. L’approche alternative qui considère les multinationales pour ce qu’elles sont – des entités uniques devant être soumises à une imposition unique au niveau mondial (par une de formule de répartition) n’a jamais fait partie des discussions. En conséquence de quoi, l’accord final aboutit à une gigantesque révision des Lignes directrices de l’OCDE sur les prix de transfert, dont le document (qui atteint déjà les 350 pages) pourrait doubler en taille. Il y a donc un risque sérieux d’ajouter une nouvelle couche de complexité à un système de règles déjà très complexe.
• Des règles de confidentialité très strictes: l’ensemble du processus BEPS et l’accord final sont partis du principe d’une stricte confidentialité des informations entre l’administration fiscale d’un côté, et les dirigeants d’entreprise (et leurs conseillers fiscaux) de l’autre. Le cadre de reporting pays-par-pays ne laisse aucune option pour une divulgation publique et l’OCDE a clairement faire savoir qu’il n’en sera jamais question dans la phase de mise en œuvre à venir. Et pourtant, la transparence sur l’optimisation fiscale des entreprises compte pour toutes les parties prenantes et pour la société civile, et pas seulement pour l’inspecteur des impôts. La confidentialité des affaires doit être respectée, mais elle ne doit pas abusée dans le but de s’affranchir du devoir de redevabilité vis-à-vis d’autres parties prenantes, y compris les salariés, les investisseurs à long terme et le citoyen.

La publication de l’accord final ne marque pas la fin du processus. Certaines mesures feront l’objet de travaux complémentaires et de négociations, notamment en matière de prix de transfert et de règles sur l’attribution des bénéfices (entre les filiales locales et les sociétés mères). Une mise en œuvre rapide et inclusive de l’ensemble de l’accord est cruciale. Pendant ce temps, les négociations à venir sur le nouvel « instrument » multilatéral se doivent d’être transparentes. À cet égard, il est essentiel de maintenir le soutien politique au processus BEPS dans les milieux parlementaires.

 

La mise en œuvre

La mise en œuvre de l’accord doit également prendre en compte la perspective et les intérêts des pays en développement et ce de manière substantielle et institutionnelle. Leur faible représentation dans la première phase du plan d’action BEPS a été une préoccupation majeure des organisations de la société civile et des syndicats. Les discussions sur la création d’une nouvelle « Organisation fiscale internationale » lors du Sommet sur le financement pour le développement à Addis-Abeba ont mis en évidence le risque d’un fossé grandissant entre pays de l’OCDE et pays en développement en ce qui concerne l’avenir de la gouvernance fiscale internationale. Il est ainsi essentiel de veiller à une plus grande inclusion des pays en développement dans la mise en œuvre de l’accord.

Enfin, les engagements que les gouvernements de l’OCDE ont pris dans le cadre du plan d’action doivent être cohérents avec les moyens qu’ils mettent à disposition des administrations fiscales pour contrer l’optimisation fiscale agressive. Le plan d’action, qui s’ajoute à l’accord sur l’échange automatique d’informations, mettra les administrations fiscales sous pression. Les pays de l’OCDE doivent davantage investir dans les administrations fiscales. Nous n’en sommes pas là. L’emploi total dans les administrations fiscales de l’OCDE est resté stable entre 2011 et 2013 avec des tendances divergentes importantes entre les États-membres. Au sein des administrations fiscales, les ressources humaines affectées à l’inspection fiscale ont augmenté dans certains pays, mais sont restées à des niveaux insuffisants dans bien d’autres.

 

liens:

• 24/09/2015| TUAC List of tax jurisdictions at-risk
• 13/05/2015| TUAC meeting on Corporate Tax Planning, 20 March 2015